 ¿Es posible jurídicamente que la Municipalidad de Guayaquil asuma la competencia sobre el Puerto de Guayaquil? Mi respuesta es que sí. La explicación es la que sigue.
Camilo Ponce Enríquez, en ejercicio de la Presidencia de la República, expidió el Decreto Ley de Emergencia Nº15, que se publicó en el Registro Oficial Nº486 del 12 de abril de 1958, mediante el cual creó una Entidad Autónoma: Autoridad Portuaria de Guayaquil.
El Decreto Ley Nº15 se expidió en consideración a que en dicha época “el Puerto de Guayaquil…” carecía “…de facilidades y edificaciones portuarias adecuadas para atender al Comercio Marítimo” y porque era “indispensable la construcción de un Puerto Nuevo cerca de Guayaquil para propender, en mejor forma, al desarrollo económico del Ecuador”.
Los motivos para la expedición del Decreto indicado fueron muy claros: atender al comercio marítimo con la finalidad de lograr el desarrollo del país. Pues bien, a esta nueva Entidad, se le atribuyeron varias facultades específicas: “el planeamiento, la financiación, la ejecución, las operaciones, los servicios y las facilidades, tanto en el actual Puerto de Guayaquil, como en el Puerto Nuevo y de todas las obras portuarias que se construyeren dentro de su jurisdicción”.
Estas facultades debían ejercerse a través de los órganos contemplados en el Decreto Ley Nº15, esto es, a través del Directorio, de la Gerencia General y del resto de la estructura burocrática.
Tenemos hasta aquí entonces dos elementos muy diferenciados: de una parte la materia, esto es, la actividad portuaria; de otra, el órgano que ejerce la competencia, esto es, la Autoridad Portuaria de Guayaquil.
¿Qué materias se pueden descentralizar?
La tan irrespetada Constitución que nos rige, señala en el artículo 226 primera parte, lo siguiente: “Las competencias del gobierno central podrán descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan”.
¿Es la actividad portuaria una competencia del Gobierno Central?
Sin lugar a dudas que sí, no sólo porque Autoridad Portuaria de Guayaquil integra la Función Ejecutiva según lo señala el artículo 2 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, sino porque evidentemente la actividad portuaria no es en su origen perteneciente al régimen seccional autónomo, ni al Congreso Nacional, ni a la Función Judicial, ni a los organismos de control y menos a los Tribunales Electoral y Constitucional. Además y como se aprecia, la materia “puertos” no está incluida en las excepciones del artículo 226 de la Constitución. Por lo tanto, es susceptible de ser descentralizada. No debe caerse en el error de señalar que la competencia no es descentralizable porque la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana señala en el artículo 9 que compete a los municipios administrar únicamente puertos fluviales, lo que excluiría al de Guayaquil, por no ser un puerto fluvial (perteneciente a ríos y no al mar). La razón es muy sencilla. La Ley de Descentralización y Participación Ciudadana, de 1997, que efectivamente establece esta limitación, fue abrogada, (abolida, derogada) en ese punto, por la Constitución de 1998. Como se sabe, cualquier disposición de una ley expedida antes de la expedición de una nueva Constitución y que no guarde conformidad con sus disposiciones carece de valor por la denominada inconstitucionalidad sobrevenida, que no requiere de declaratoria de ningún tipo. Aclarado este punto, ¿Qué significa en este orden que la materia puertos podrá ser descentralizada? Simplemente que cumpliéndose con los requisitos legales, se produce la sustitución del ente público Autoridad Portuaria de Guayaquil, por el ente público Municipalidad de Guayaquil, que a partir de ese momento adquiere las facultades propias de la Autoridad Portuaria de Guayaquil. De esta forma, la totalidad de facultades de Autoridad Portuaria de Guayaquil respecto del puerto son asumidas por la Municipalidad y específicamente, en este caso, las facultades de “planeamiento, la financiación, la ejecución, las operaciones, los servicios y las facilidades”, a más de cada una de las atribuciones que señala el resto del ordenamiento jurídico para los órganos administrativos de Autoridad Portuaria de Guayaquil, la que por tanto debe desaparecer. ¿Cómo se financia el ejercicio e la competencia? Cumpliendo con lo que dispone el segundo inciso del artículo 226 de la Constitución: “En virtud de la descentralización, no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias”. Es decir, la competencia debe venir acompañada de los recursos equivalentes. ¿Cuáles son estos? Los previstos en las leyes como recursos propios de Autoridad Portuaria de Guayaquil, más los consignados en el Presupuesto General del Estado y que tengan como destino, directa o indirectamente el puerto de Guayaquil, incluyendo los costos laborales del personal que dependiendo del Estado labora en el puerto.
No es jurídico, por tanto, sostener que el Gobierno Central debe recibir un porcentaje de los ingresos que la actividad portuaria genera.
¿Puede oponerse algún funcionario público a descentralizar las competencias sobre el puerto de Guayaquil? No, porque la Constitución en el tercer inciso del artículo 226 señala que “La descentralización será obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla”.
¿Quién decide si existe dicha capacidad operativa? La propia municipalidad, por así señalarlo el artículo 19 de la Ley de Régimen Municipal: “Para solicitar la transferencia de competencias las municipalidades deberán tener capacidad operativa para asumirla.
El concejo cantonal respectivo determinará la capacidad operativa para asumir nuevas competencias”.
También se ha sostenido que la competencia sobre el puerto no es asumible en razón de que la jurisdicción sobre el puerto abarca una zona marítima, no fluvial, sobre la cual la municipalidad de Guayaquil no tiene competencia.
“La descentralización será obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla”
Sin embargo, tal como lo señala el artículo 3 del Decreto Ley Nº15, “Para el cumplimiento de sus fines y para el ejercicio de sus atribuciones, la Autoridad Portuaria de Guayaquil tendrá jurisdicción sobre la zona marítima y fluvial y sobre el área terrestre portuaria indicadas en el presente Artículo.
La zona marítima y fluvial comprende todo el río Guayas, todo el Estero Salado, y el Canal de Unión construido entre el Estero Salado y el río Guayas.” Como se aprecia, la jurisdicción del ente público es para el cumplimiento de sus fines y no para otros efectos; es decir, es una jurisdicción accesoria a la materia sobre la cual se ejerce la competencia, que se incluye por tanto en las facultades implícitas y en la categoría de los denominados bienes afectados al servicio público.
En definitiva, legalmente no existe duda de la facultad de la municipalidad para asumir la competencia sobre el puerto de Guayaquil.
Por supuesto, la oportunidad y conveniencia de hacerlo es un tema que compete exclusivamente a la Municipalidad de Guayaquil, que deberá dar las razones que la llevan a solicitar esta fundamental competencia para el desarrollo de la ciudad y del país.
Creo, particularmente, que es imperativo asumir ésta y todas las competencias trascendentes para el desarrollo de la ciudad.
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