El proyecto de Constitución (PdC) que la Asamblea Nacional Constituyente aprobó el 24 de julio de 2008 contiene dos novedades que merecen un análisis detenido: 1) Un abultado catálogo de 30 DISPOSICIONES TRANSITORIAS y 2) Un documento adosado al PdC que se denomina RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, compuesto de 30 artículos adicionales.

Según ex asambleístas de mayoría y voceros del Gobierno estos dos cuerpos legales tienen el objetivo de señalar los pasos que habrían de darse, en caso de que el PdC sea aprobado en el Referéndum del 20 de septiembre, para asegurar el tránsito de la estructura institucional vigente al nuevo modelo de Estado que establecería la Constitución de 2008. La Asamblea no podía dejar este “vacío” y era necesario definir con claridad la ruta a seguir a través de los 60 artículos señalados.

Si bien este argumento resultaría válido –todas las constituciones han incluido disposiciones transitorias con ese fin,   lo inédito es que el presente PdC, además de las mencionadas 30 DISPOSICIONES TRANSITORIAS, agregue un documento especial para definir la transición. Sostengo que el análisis de estos dos cuerpos, las 30 DISPOSICIONES TRANSITORIAS y el documento adosado RÉGIMEN DE TRANSICIÓN del PdC, resulta indispensable para comprender, en conjunto, las implicancias políticas del modelo institucional propuesto, especialmente, en cuanto a la conformación de una nueva estructura de poder en manos del grupo político que hoy controla el Ejecutivo. Es más, propongo que el objetivo de ambos cuerpos legales es asegurar el control absoluto de la nueva estructura del Estado por parte del grupo en el poder, enajenando del juego democrático y por fuera del futuro proceso electoral, el control del Estado en sus diferentes funciones, instancias y niveles. En tal virtud, ambos cuerpos legales constituyen un verdadero plan, con cronograma incluido, para la captación total del poder a manos del partido gobernante.

Parto de la premisa de que el texto de este PdC cobra su real sentido político con los sesenta artículos adicionales del régimen de transición. Para interpretar, por tanto, el proyecto político que busca el Buró Político de Alianza País, es preciso leer este texto comenzando desde el final: analizar primero las DISPOSICIONES TRANSITORIAS y el RÉGIMEN DE TRANSICIÓN y luego pasar al verso de los 444 artículos que componen el texto “principal”. Sostendría que estamos ante algo parecido a una novela de misterio en que el lector solo podrá describir el crimen y los asesinos al final.

Describamos este gran asalto al poder del Estado y veamos su planificación, autores, cómplices y encubridores. Vamos a los textos y que ellos hablen solos:

El RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, aprobado en sesión del Pleno No. 94, el miércoles 23 de julio de 2008, establece que:

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Art. 17.-  La Asamblea Constituyente se reunirá cinco días después de proclamados los resultados del referéndum aprobatorio para conformar la Comisión Legislativa y de Fiscalización procurando mantener la proporcionalidad política que tuvo el plenario de la Asamblea Constituyente.

Esta Comisión Legislativa y de Fiscalización cumplirá las funciones de la Asamblea Nacional previstas en la Constitución, hasta que se elijan y posesionen los Asambleístas, conforme lo establecido en este Régimen de Transición.

Estos dos párrafos del art. 17 rompen dos principios democráticos fundamentales. Por un lado, todo órgano representativo, en este caso la Asamblea Constituyente, no podría reunirse y actuar por fuera del plazo para el que fue elegido. El Estatuto que rigió su funcionamiento le autorizaba a actuar por seis meses más dos de prórroga. Este plazo se cumplió el 25 de julio de 2008, día en el que feneció su tiempo de funcionamiento y, por ende, sus plenos poderes. Así lo establece claramente el art. 2 del Estatuto, el mismo que no deja duda alguna:

ESTATUTO Art. 2.- La Asamblea Constituyente tendrá una duración de ciento ochenta (180) días, contados a partir del día de su instalación, salvo que ella misma establezca una prórroga que no podrá exceder de sesenta (60) días contados a partir del vencimiento del plazo inicial.

Carece de presentación democrática alguna la intención de los asambleístas de mayoría de reunirse y actuar luego de la fecha señalada. Ello constituye una clara y anti democrática arrogación de funciones. No corrige ni remedia su ilegítima intención el Mandato 19 de la Asamblea, aprobado en la madrugada del 23 de julio, cuando establece que: “La Asamblea Constituyente ejercerá la función legislativa del Estado a partir del día 26 de julio de 2008, hasta cuando se proclamen los resultados del Referéndum”. Esta violación flagrante del Estatuto se torna más evidente cuando el art. 5 de dicho Mandato establece que los asambleístas gozaran durante todo este tiempo fuero de Corte Suprema de Justicia, no obstante, su  art. 2 declara que, “por conveniencia”, la Asamblea entrará en receso desde el 25 de julio hasta la proclamación de los resultados. Es curioso que en los considerandos de este Mandato se invoque como base legal a los decretos ejecutivos No. 2 y 54, dictados por el Presidente de la República, y se hable de la existencia de un vacío jurídico cuando el art. 2 del Estatuto, reproducido arriba íntegramente, no puede ser más claro. Pero en último caso, qué tendría más legitimidad y validez: decretos ejecutivos dictados antes de la convocatoria a la Asamblea o el Estatuto que acompañó a la convocatoria a la Asamblea y que el pueblo ecuatoriano aprobó mayoritariamente en la Consulta Popular del 15 de abril de 2007. No hay duda de que el Estatuto, el mismo que no admite duda ni interpretación contraria al hecho de que la Asamblea no podría funcionar más de ocho meses. Dice mucho, empero, el que la mayoría de la Asamblea se ampare en decretos presidenciales y haga caso omiso a lo que dicta inequívocamente el Estatuto. Sobre esto profundizaremos más adelante.

Pero este artículo presenta otros y más complejos problemas. La designación a dedo de una Comisión Legislativa por parte de un órgano que ya no existe sería, igualmente, ilegal e ilegítima. De hecho, aquello violentaría otro principio democrático fundamental, a saber, el de la división y separación de poderes por cuanto la composición de dicha Comisión representaría a una mayoría electoral que caducó con la finalización del plazo de funcionamiento de la Asamblea, y no sería resultado de una libre competencia electoral que asegure la separación y contrapeso entre el Legislativo y el Ejecutivo. Sencillamente, en este caso, el Legislativo que se designaría no tendría origen electoral  legítimo sino que sería una simple derivación del poder del Ejecutivo. Con esta maniobra, entonces, se reproduciría extra electoralmente la mayoría política que produjo las elecciones del 30 de septiembre de 2007, día de elección de la Asamblea.  Insisto, la necesidad de contar con un órgano legislativo que no derive del Ejecutivo requiere de procesos electorales abiertos que propendan a la conformación pluralista del mismo.

Pero continuemos con la descripción del plan. El artículo siguiente del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN dice lo siguiente:

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Art. 18.- (Función Electoral) Con el fin de posibilitar la inmediata realización del proceso electoral dispuesto en el Régimen de Transición, la Asamblea Constituyente designará a quienes transitoriamente conformarán el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral.

Los integrantes de estos órganos así designados, serán reemplazados por quienes resulten ganadores de los concursos establecidos en la Constitución. El proceso de selección dará inicio una vez concluido el proceso electoral.

Según se menciona, la Asamblea Constituyente no se contentaría con la designación del Congresillo sino que, además, procederá a designar a los dos órganos de la nueva función electoral. Así, con una autoridad absolutamente parcializada hacia el Gobierno se organizaría el siguiente proceso electoral para elegir, tal como lo menciona el art. 3 del mismo RÉGIMEN, Presidente, Parlamento Andino, Asamblea Nacional, Prefectos, Alcaldes, concejales, vocales de las juntas parroquiales.

Pero el plan del asalto continúa. La denominada Comisión Legislativa o Congresillo  tendría dos funciones principales antes de la posesión (posiblemente el abril o mayo de 2009) de la primera Asamblea Nacional, órgano legislativo definitivo: legislar cuerpos legales urgentes y organizar y conformar las funciones del Estado y, si le queda tiempo, la Corte Constitucional.

Respecto a lo primero, la PRIMERA DISPOSICIÓN TRANSITORIA dice lo siguiente (el subrayado es mío):

El órgano legislativo, en el plazo de ciento veinte días contados desde la entrada en vigencia de esta Constitución aprobará la ley que desarrolle la ley de soberanía alimentaria, la ley electoral, la ley regulatoria de la función judicial, del Consejo Nacional de la Judicatura y la que regula el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

En el plazo máximo de trescientos sesenta días, se aprobarán las siguientes leyes:

Claramente, la Comisión Legislativa será el órgano encargado de expedir las leyes anotadas, salvo quizá si no queda tiempo, las concernientes al funcionamiento de la Corte Constitucional, la ley de participación ciudadana, comunicación, registros de datos, descentralización territorial y seguridad pública, entre otras, hasta la posesión de la primera Asamblea Nacional.

Respecto al proceso de conformación de las funciones del Estado, el RÉGIMEN DE TRANSICIÓN otorga enormes facultades adicionales a la Comisión Legislativa: 1) La reorganización de la Función Judicial en todos sus niveles; y 2) La captación de la Función de Transparencia y Control Social y el control desde el grupo de mayoría de los concursos de designación de las autoridades de la distintas funciones del Estado.

Vamos a los textos y que el lector lo juzgue. En el ámbito de la Función Judicial el RÉGIMEN DE TRANSICIÓN dice lo siguiente:

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Art. 20.- (Consejo de la Judicatura) En un plazo no mayor de ciento ochenta (180) días se organizará el Consejo de la Judicatura; sus integrantes se designarán por el procedimiento establecido en la Constitución.

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Art. 22.- (Corte Nacional de Justicia) A los diez días de proclamados los resultados del Referéndum Aprobatorio terminan los períodos de los treinta y uno (31) magistrados de la Corte Suprema de Justicia. El Consejo Nacional Electoral organizará un concurso público entre los treinta y uno magistradas y magistrados de la CSJ, para escoger las veinte y uno (21) juezas y jueces a quienes se les encarga las funciones y responsabilidades de la CSJ, hasta que se designe a los titulares., con aplicación de los procedimientos establecidos en la Constitución.

Una vez promulgada la ley que regule la conformación y el funcionamiento del Consejo de la Judicatura, este organismo conformará la Corte Nacional de Justicia, también procederá a organizar las Cortes Provinciales de Justicia y los Tribunales Distritales y Penales, designando a sus integrantes.

Detengamos la lectura para desentrañar las implicancias de los dos artículos precedentes. El Consejo de la Judicatura sería organizado por la Comisión Legislativa y este Consejo, una vez promulgada la ley del Consejo de la Judicatura conformará la Corte Nacional de Justicia, las Cortes Provinciales y los Tribunales Distritales. Se menciona que estos nombramientos se realizarán por medio del mecanismo señalado por la Constitución, a saber, concursos públicos de oposición. Ello nos conduce al art. 209 del PdC que habla sobre la conformación de las comisiones ciudadanas de selección y a la conformación provisional y definitiva de la Función de Transparencia y Control Social, nueva función del Estado y una de las innovaciones de este proyecto constitucional. Es aquí donde veremos completamente develada la trama de captación total de todas las funciones del Estado por parte del Ejecutivo y su partido político.

Comencemos con la precisión de que, según del PdC, las comisiones ciudadanas de selección serán organizadas por esta nueva función de Transparencia y Control Social. Por ello, esta función será absolutamente clave en la organización de la nueva institucionalidad y funciones del Estado. El art. 204 del PdC establece que dicha función estará conformada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría y las superintendencias. ¿Qué dice el RÉGIMEN DE TRANSICIÓN sobre la conformación provisional y definitiva de estos organismos?

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Art. 28.- (Vigencia de las designaciones provisionales) Las designaciones provisionales efectuadas por la Asamblea Constituyente para el ejercicio de las funciones de: Contralor General del Estado, Ministro Fiscal General, Defensor del Pueblo, Superintendentes de Telecomunicaciones, Compañías, Bancos y Seguros se mantendrán vigentes hasta que, de acuerdo con las normas constitucionales, se proceda a la designación de sus reemplazos.

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Art. 29.- (Consejo de Participación Ciudadana y Control Social) La Comisión Legislativa, en el plazo de los quince (15) días posteriores a su conformación, iniciará el concurso público de oposición y méritos para la designación de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Una vez constituido este Consejo organizará las correspondientes comisiones ciudadanas seleccionadoras para escoger las autoridades y funcionarios que establecen la Constitución y la ley.

Mientras se dicta la ley, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, reglamentará la conformación de las comisiones ciudadanas de selección y dictará las normas de cada concurso, los mismos que serán convocados luego de la posesión de los dignatarios de elección popular a los que hace referencia este Régimen de Transición.

Tendrá también la potestad de designar a los representantes de las Función de Transparencia y Control Social, en las comisiones ciudadanas seleccionadoras.

Está clarísimo. Por un lado, el Contralor, Defensor del Pueblo y Superintendentes, designados por la Asamblea Nacional Constituyente, controlados y obedientes al Ejecutivo, mantendrán sus cargos durante la transición. Por otro, el Congresillo o Comisión Legislativa, en quince días, es decir muy rápido, conformará el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, a través de concurso público. No se establece cómo ni en qué condiciones lo hará pues aún no estarían conformadas las famosas comisiones de selección. Y es que, recién, cuando este Consejo haya sido conformado organizará las comisiones de selección, las mismas que serán reglamentadas por el mismo Consejo, estableciendo, además, las normas que regirán cada concurso. En suma, la mayoría de la Asamblea y de la Comisión Legislativa, que es la del Gobierno, controlará la Función de Transparencia y Control Social, la misma que supuestamente debía expresar la ciudadanía, dar el poder a los ciudadanos; permitir una rendición de cuentas genuina de las autoridades. Sin embargo, esta Función estará organizada y controlada desde el mismo Estado y desde la mayoría política que lo controla.

Antes de analizar el funcionamiento y conformación de las comisiones ciudadanas, recapitulemos. Hasta aquí, hemos demostrado que a través de este RÉGIMEN DE TRANSICIÓN y las DISPOSICIONES TRANSITORIAS, el Ejecutivo y su mayoría en la Asamblea Constituyente, por fuera del plazo autorizado por la ciudadanía en las elecciones de asambleístas del 30 de septiembre de 2007, lograría el control de la Función Legislativa, a través del nombramiento de la Comisión Legislativa, y de la Función Electoral. Adicionalmente, esta Comisión Legislativa, controlaría la Función de Transparencia y Control Social y la Función Judicial. En suma, por fuera de cualquier proceso electoral, antes de que se posesionen las nuevas autoridades elegidas, el Ejecutivo y el Buró Político de Alianza País se apropiará de todas las demás funciones del Estado; funciones que en un Estado de derecho deberían ser autónomas. Pero, además, en el futuro inmediato, a través de estas designaciones provisionales se controlará los nombramientos definitivos.

¿Por qué es posible afirmar esto? El art. 209 del PdC define la conformación y funcionamiento de las comisiones ciudadanas de selección. Éstas la integrarán 10 miembros, uno por cada función del Estado, es decir, una por el Ejecutivo, Legislativo, Electoral, Judicial, Transparencia, y cinco más por representantes de organizaciones sociales y la ciudadanía. Si el Buró de Alianza País dominará las 5 funciones del Estado, qué pasará con los ciudadanos. Este mismo artículo fija que los representantes de la sociedad se sortearán de entre todos los candidatos que se presenten y cumplan los requisitos. Sería absolutamente improbable que de los cinco ni siquiera uno sea afín al partido de Gobierno. Ello no será nada difícil dado que el Ejecutivo ha creado la llamada Secretaría Nacional de Participación, organismo que  la misma que cuenta con todos los recursos para “organizar” la participación de la ciudadanía. De esta manera, los nombramientos provisionales primero, y definitivos después, estarían controlados de principio a fin por el Ejecutivo y Alianza País.

¿Finalmente, qué pasará con la poderosa Corte Constitucional? El RÉGIMEN DE TRANSICIÓN no la deja suelta:

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Art. 25.- (Corte Constitucional) Una vez constituidas las nuevas funciones Legislativa, Ejecutiva y de Transparencia y Control Social, se organizará la comisión calificadora que designará a las magistradas y magistrados que integrarán la primera Corte Constitucional.

Por esa vía, el Ejecutivo tendría un control absoluto de no solo la cuatro restantes funciones del Estado sino, además, de la Corte Constitucional, el órgano más poderoso, en teoría, de toda la nueva estructura institucional.

Para cerrar el círculo, las DISPOSICIONES TRANSITORIAS y el RÉGIMEN DE TRANSICIÓN se dispondrán a controlar la comunicación y de esa manera intentar la imposición de un velo de silencio mientras todo esto se consuma. La disposición transitoria primera menciona sobre la aprobación de una nueva ley de comunicación y la vigésimo cuarta, en un plazo de treinta días a partir de la aprobación de la Constitución, la conformación por parte del Ejecutivo de una comisión para que realice  una auditoría de las concesiones de las frecuencias de radio y televisión. A propósito de las innegables ilegalidades que se han cometido en el país en la concesión de frecuencias a medios de comunicación, el Gobierno pretende institucionalizar un marco de chantaje sobre todos los actores de la comunicación del país.

Los voceros de Alianza País argumentan que todo esto sería democrático porque el pueblo lo estaría avalando con un voto positivo en el Referéndum. Si la mayoría de ecuatoriano aprueba el PdC, entonces, la voluntad de los electores sería también aprobar este régimen de transición. Esta es una proposición falsa. Ello por una razón formal y otra más sustantiva. En lo formal, el Estatuto que el 82 por ciento de ecuatorianos aprobamos en la Consulta Popular del 15 de abril de 2007, consulta en que convocamos a la Asamblea Constituyente regida por dicho Estatuto, en su artículo establece que el proyecto Constitución que elabore la Asamblea será aprobado en Referéndum por la mayoría absoluta de los sufragantes. Leamos dicho artículo:

ESTATUTO Art. 23.- Una vez aprobado el texto de la Constitución y dentro de los 45 días siguientes, el Tribunal Supremo Electoral convocará a un referéndum, para que el pueblo ecuatoriano apruebe o rechace el texto de la nueva Constitución por, al menos, la mitad más uno de los sufragantes.

En ningún lugar se menciona que el Referéndum también aprobará un régimen de transición y que dicho régimen implicará la designación por parte de la Asamblea de una Comisión Legislativa o, peor, el nombramiento de autoridades provisionales de las demás funciones de Estado. Aquí hay una enorme trampa. Se pretende adosar al PdC un RÉGIMEN DE TRANSICIÓN que sería “aprobado” en paquete. Con ello, como quedó demostrado, se controlarían por parte del grupo de mayoría de la Asamblea, toda la estructura y funciones del Estado.

Pero hay también un argumento más sustantivo de por qué este régimen de transición nada tiene de democrático. Si bien en democracia, las mayorías deciden, éste no es un sistema en que éstas, las mayorías, puedan tiranizar sobre toda la sociedad, es decir, decidir sobre todo y aplastar a las minorías. La voluntad de las mayorías debe estar limitada y por ello, precisamente, se requiere de independencia y división entre los poderes o funciones del Estado. Nítidamente, Luigi Ferrajoli, constitucionalista y filósofo italiano, propulsor del modelo garantista y del Estado Constitucional que dice pregonar este PdC, es claro en mostrar el imperativo de limitar la expresión de las mayorías en función de defender y garantizar los derechos fundamentales de las personas. En ese sentido, contrario a las definiciones meramente formales y procedimentales de democracia, las mismas que otorgan al poder de las mayorías un poder absoluto, una verdadera democracia requiere construirse desde una dimensión más sustantiva. Esto implica reconocer que su vigencia requiere definir una “esfera de lo indecidible” para las mayorías, esfera que para Ferrajoli concierne a lo que él denomina los derechos de libertad y los derechos sociales. Por esa vía, el mismo autor advierte, es posible rescatar a la democracia de sus probables degeneraciones hacia regímenes totalitarios que fungen de supuestamente democráticos al basarse en la noción de la soberanía popular ilimitada.

Lo propio propone Norberto Bobbio, otro de los autores con enorme influencia en las discusiones contemporáneas de la democracia. Desde una definición más formalista, para este autor, en democracia ninguna decisión de la mayoría puede limitar los derechos de la minoría, es especial, el derecho de la minoría de convertirse en mayoría. En esto radica una de las diferencias entre las democracias verdaderas y las democracias aparentes. En esa perspectiva, para este gran pensador italiano, lo que caracteriza al sistema democrático no es la utilización del criterio mayoritario para la toma de decisiones sino el sufragio universal y, por tanto, la existencia de condiciones materiales y jurídicas de igualdad para que el principio de mayoría sea aplicado democráticamente. Aquello, requiere de un conjunto de precondiciones no solo formales, como libre competencia electoral y división de poderes, sino, incluso, de ciertas precondiciones sociales. Como queda claro, cuando un grupo desde el poder se atribuye facultades para controlar la institucionalidad del Estado, comenzando por el sistema electoral hasta el control electoral, y pretende que esa decisión sea avalada por una mayoría inducida a ratificar una Constitución a la que le cuelan un régimen de transición, se está manipulando el principio de mayoría para captar el poder y excluir del mismo, no solo a las elites que lo controlaban antidemocráticamente en el pasado, la llamada partidocracia, sino a toda la sociedad.

Para esta crítica he escogido a propósito autores de tradición progresista como Luigi Ferrajoli y Norberto Bobbio; autores que no suscriben principios conservadores o de un liberalismo de derecha, sino que son admirados y seguidos por los asesores principales del modelo garantista que busca instituir este PdC. Su intención, quizá bañada de buena voluntad y ganas de innovar, se ahoga lamentablemente en las aguas pantanosas del proyecto político del grupo de mayoría cuyo plan es alcanzar la ratificación plebiscitaria de un régimen de transición confeccionado para captar todo el poder, para consumar un verdadero asalto a la democracia a través de un genuino golpe de Estado.

¿Un golpe de Estado? ¿No es exagerado hablar en esos términos? Continuo en el análisis conceptual y persisto con Bobbio y su Diccionario de Política, el más respetado y consultado en el campo. Este Diccionario define al golpe de Estado como “la instauración de un nuevo poder de hecho que impondrá a su vez su propia legalidad”. Así,  un golpe de estado es un acto llevado a cabo por órganos del propio Estado que, en la mayoría de casos pero no siempre, lo ejecutan las fuerzas militares del mismo, de ahí que pueda involucrar el uso de la violencia. En ese sentido, las consecuencias más usuales de un golpe de Estado son el “simple cambio de liderazgo político”, lo cual puede requerir la eliminación y disolución de las estructuras políticas existentes. De todos modos, lo que aparece como un rasgo definitorio de un golpe de Estado es “que se trata de un acto llevado a cabo por el soberano para reforzar su poder”; que constituye un hecho político producto de una violación deliberada de las formas constitucionales por parte de un gobierno, de una asamblea o de un grupo de personas que detenta la autoridad. Todo lo que hemos descrito se asemeja muchísimo a esta caracterización de golpe de Estado y nada tiene que ver con una “revolución ciudadana”. Y es que en un golpe de Estado lo que está en juego es la captación o incremento del poder a manos de un grupo dentro del mismo Estado y no su distribución en la sociedad.